Le sale giochi rientrano nella nozione di pubblico servizio?

Rientrano nella nozione di pubblico servizio di cui al d.lgs. 267/2000 le attivitā di intrattenimento espletate all'interno delle sale giochi. Cons. St. n. 4794 del 20 ottobre 2015.

Il Consiglio di Stato con sentenza n. 4794 del 20 ottobre 2015 si è pronunciato sulla configuraibilità della nozione di "pubblico servizio" in capo alle attività di intrattenimento espletate all'interno delle sale giochi e degli esercizi con installazione degli apparecchi di "gioco lecito".

I titolari delle rivendite di generi di monopolio in cui sono installati apparecchi da gioco, hanno proposto ricorso al T.A.R. per l'annullamento della ordinanza del Sindaco del medesimo Comune, di attivazione di un orario massimo dalle ore 10 alle ore 23 per l'esercizio di apparecchi da gioco leciti.

IL TAR, richiamata la sentenza della Core Costituzionale 18 luglio 2014 n. 220 ha affermato che è stata con essa rilevata la competenza del Sindaco, ex art. 50, comma 7, del d. lgs. n. 267 del 2000, a regolamentare gli orari delle sale da gioco e degli esercizi nei quali sono installate le apparecchiature relative, con conseguente infondatezza del motivo di ricorso con cui la sussistenza di detta competenza era stata posta in dubbio.

Il TAR ha respinto il ricorso, in particolare argomentando nel senso che la libertà di iniziativa privata non può sovrapporsi al principio costituzionale della tutela della salute e che il Comune è tenuto a compiere un bilanciamento tra tali principi, con possibilità di introdurre vincoli in zone ove nessun'altra misura meno restrittiva consenta di tutelare efficacemente i valori della salute, dell'ambiente e dei beni culturali.

I titolari di rivendite hanno proposto ricorso in Cassazione chiedendo la riforma della sentenza del TAR.

Con memoria si è costituito in giudizio il Comune che ha chiesto che l'appello sia dichiarato inammissibile, o improcedibile, o infondato, concludendo per la sua reiezione richiamando la giurisprudenza formatasi in materia con riguardo alla possibilità che la liberalizzazione delle attività commerciali siano conformate per tutelare la dignità e la salute umana ed ha sostanzialmente dedotto che il provvedimento impugnato sarebbe pienamente legittimo, sia per il corretto esercizio dei poteri conferiti al Sindaco dall'art. 50, comma 7, del d. lgs. n. 267 del 2000 e sia perché esso avrebbe trovato fondamento in una relazione della A.S.L.  che forniva la documentata prova della lesione, a causa della notevolissima diffusione del "gioco lecito", di interessi pubblici come la salute e la dignità umana.

Si è costituita in giudizio l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

LA DECISIONE DEL CONSIGLIO DI STATO

Il Consiglio di Stato respinge l'appello per i motivi di seguito esposti.

Con il secondo motivo di gravame, che la Sezione ritiene di trattare preliminarmente per ragioni di logica processuale, è stato sostenuto che gli atti concernenti la gestione del "gioco lecito" sarebbero attratti nella competenza esclusiva dello Stato in materia di ordine e sicurezza, come sarebbe stato rilevato dalle sentenze della Corte Costituzionale n. 237 del 2006 e n. 72 del 2010, mentre il contrasto della "ludopatia" rientrerebbe nelle competenze non dei Sindaci, ma della Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex l. n. 189 del 2012.

La tesi non è condivisibile, atteso che la normativa in materia di gioco d'azzardo - con riguardo alle conseguenze sociali dell'offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell'impatto sul territorio dell'afflusso ai giochi degli utenti - non è riferibile alla competenza statale esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all'art. 117, comma secondo, lettera h), della Costituzione, ma alla tutela del benessere psico-fisico dei soggetti maggiormente vulnerabili e della quiete pubblica (come rilevato dalla Corte Costituzionale con sentenze 10 novembre 2011, n. 300, e 21 aprile 2015, n. 995), tutela che rientra nelle attribuzioni del Comune ex artt. 3 e 5 del d.lgs. n. 267 del 2006.

La disciplina degli orari delle sale da gioco è infatti volta a tutelare in via primaria non l'ordine pubblico, ma la salute ed il benessere psichico e socio economico dei cittadini, compresi nelle attribuzioni del Comune ai sensi di dette norme. Pertanto, il potere esercitato dal Sindaco nel definire gli orari di apertura delle sale da gioco non interferisce con quello degli organi statali preposti alla tutela dell'ordine e della sicurezza, atteso che la competenza di questi ha ad oggetto rilevanti aspetti di pubblica sicurezza, mentre quella del Sindaco concerne in senso lato gli interessi della comunità locale, con la conseguenza che le rispettive competenze operano su piani diversi e non è configurabile alcuna violazione dell'art. 117, comma secondo, lett. h), della Costituzione (Consiglio di Stato, sez. V, 1° agosto 2015, n. 3778).

Il collegio ritiene non condivisibile la tesi che l'art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000 possa essere interpretato nel senso che la competenza del Sindaco non riguardi anche la materia dei giochi, atteso che la disposizione gli attribuisce espressamente il compito di coordinare e riorganizzare, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell'ambito di eventuali criteri fissati dalla Regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici.

Dalla particolare ampiezza della nozione di "pubblico esercizio" contenuta nella disposizione, deve ritenersi che rientrino senz'altro nella nozione anche le attività di intrattenimento espletate all'interno delle sale giochi e degli esercizi in cui siano stati installati apparecchi di "gioco lecito": il connotato tipizzante di un pubblico esercizio è la fruibilità delle attività ivi svolte da parte della collettività indifferenziata, i cui componenti siano ammessi a parteciparvi.

Le sale giochi e gli esercizi dotati di apparecchiature da gioco, in quanto locali ove si svolge l'attività attualmente consentita dalla legge, sono qualificabili, seguendo l'elencazione contenuta nell'art. 50, comma 7, d.lg. n. 267 del 2000, come "pubblici esercizi", di talché per dette sale il Sindaco può esercitare il proprio potere regolatorio, anche quando si tratti dell'esercizio del gioco d'azzardo, quando le relative determinazioni siano funzionali ad esigenze di tutela della salute e della quiete pubblica.

Tale principio è stato espressamente affermato con la sentenza di questa Sezione 30 giugno 2014, n. 3271, laddove ha riconosciuto che:

"L'art. 3 del D.L. n. 138/2011, convertito nella legge n. 148/2011, sempre in tema di abrogazione delle restrizioni all'accesso e all'esercizio delle professioni e delle attività economiche, ha poi disposto che "l'iniziativa e l'attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge", affermando un principio, derogabile soltanto in caso di accertata lesione di interessi pubblici tassativamente individuati (sicurezza, libertà, dignità umana, utilità sociale, salute) ".

Inoltre, la Corte Costituzionale, con la sentenza 18 luglio 2014, n. 220, con riguardo alla individuazione dei poteri esercitabili dal Sindaco ai sensi dell'art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000, ha al riguardo dichiarato inammissibile, per mancato esame di possibili diverse soluzioni ermeneutiche, la questione di legittimità costituzionale di detta norma, in riferimento agli art. 32 e 118 cost., nella parte in cui, disciplinando i poteri normativi e provvedimentali attribuiti al Sindaco in materia di gioco e scommesse, non prevede che tali poteri possano essere esercitati con finalità di contrasto del fenomeno del gioco di azzardo patologico.

Per la Corte Cost., come evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa di legittimità e di merito, la disposizione censurata può fornire un fondamento legislativo al potere del Sindaco di disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali sono installate le apparecchiature per il gioco.

In tale senso si sono collocate anche ulteriori pronunce, con le quali è stato riconosciuto che, sulla base della generale previsione dell'art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000, il Sindaco può disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco e che ciò può fare per esigenze di tutela della salute (tra le quali è compresa la esigenza di contrasto alle ludopatie), della quiete pubblica, ovvero della circolazione stradale (oltre alla citata sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, sent. 3271 del 2014, cfr. le ordinanze della Sezione stessa nn. 3845 del 2014, 5826 del 2014 e 610 del 2014, alle cui argomentazioni si rinvia integralmente anche ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 74 del c.p.a., seconda parte).

La determinazione impugnata è stata motivata con riferimento al fatto che il Comune ha anche il compito di contrastare i fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo, dal momento che la moltiplicazione incontrollata della possibilità di accesso al gioco costituisce accrescimento del rischio di diffusione di fenomeni di dipendenza, con conseguenze pregiudizievoli sia nella vita personale e familiare dei cittadini, che a carico dei servizi sociali comunali, chiamati a contrastare situazioni di disagio connesse alle ludopatie.

Tale determinazione, in quanto espressamente volta alla tutela della salute pubblica mediante il contrasto del fenomeno, rientrava quindi pienamente nelle competenze sindacali di cui al citato art. 50, comma 7, del d. lgs. n. 267 del 2000.

LA MASSIMA

Rientrano nella nozione di "pubblico servizio" di cui all'art. 50, comma 7, d.lg. n. 267/2000 anche le attività di intrattenimento espletate all'interno delle sale giochi e degli esercizi in cui siano stati installati apparecchi di “gioco lecito”: difatti, il connotato tipizzante di un pubblico esercizio è la fruibilità delle attività ivi svolte da parte della collettività indifferenziata, i cui componenti siano ammessi a parteciparvi. Le sale giochi e gli esercizi dotati di apparecchiature da gioco, in quanto locali ove si svolge l'attività attualmente consentita dalla legge, sono qualificabili, seguendo l'elencazione contenuta nell'art. 50, comma 7, d.lg. n. 267 del 2000, come “pubblici esercizi”, di talché per dette sale il sindaco può esercitare il proprio potere regolatorio, anche quando si tratti dell'esercizio del gioco d'azzardo, qualora le relative determinazioni siano funzionali ad esigenze di tutela della salute e della quiete pubblica. Cons St. n. 4794 del 20 ottobre 2015