Partiti politici e rimborso delle spese elettorali: il 2012 come linea di confine.

Le somme erogate ai partiti politici a titolo di rimborso delle spese elettorali prima della Legge n. 96/2012 non recano vincolo di destinazione pubblicistica. Cass. Sez. Un. 18 maggio 2015 n. 10094

Le Sezioni Unite si sono pronunciate sull'annosa questione del rimborso delle spese elettorali ai partiti politici.

• I rimborsi delle spese elettorali recano oppure no un vincolo di destinazione pubblicistica?

Tale questione porta con sè anche la compentenza a sindacarne la legittimità e pertanto appare oggi, più che mai, di assoluta rilevanza.

La pronuncia prende le mosse dalla citazione in giudizio del tesoriere di un partito politico da parte della Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per rispondere di danno erariale, in conseguenza della illecita gestione dei fondi accreditati dal Parlamento a favore del partito politico a titolo di contributo per le spese elettorali in base alla Legge 10 dicembre 1993 n. 515 (Disciplina delle campagne elettorali per l'elezione della Camera dei deputati e al Senato della Repubblica) e alla Legge 3 giugno 1999 n. 157 ( Nuove norme in materia di rimborso delle spese per consultazioni elettorali e referendarie e abrogazione delle disposizioni concernenti la contribuzione volontaria ai movimenti e ai partiti politici.

L'azione di responsabilità amministrativa è stata promossa dal pubblico ministero contabile a seguito di accertamenti della Guardia di Finanza, dai quali è emersa la distrazione di tali fondi per finalità personali, come acquisto di immobili e operazioni di trasferimento dei fondi su conti bancari di società estere riconducibili a lui o alla moglie dello stesso.

Per tali condotte è in corso anche un processo penale.

Senza dilungarci su questioni squisitamente processuali, quali ad esempio il sequestro conservativo dei beni richiesto ed ottenuto dalla Procura regionale, occorre accentrare l'attenzione sulla proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione sollevato dall'associazione (omissis) evidenziando la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario.

E da qui...la domanda sorge spontanea...

• Il partito politico ha natura di diritto privato? Oppure è sottoposto ad un vincolo di destinazione pubblicistico?

Nel sollevare infatti il regolamento preventivo di giurisdizione l'associazione (omissis) ha sostenuto la giurisdizione del giudice ordinario premettendo la natura di associazione di diritto privato del partito politico e non come quella di "pubblica amministrazione nè in senso formale nè in senso sostanziale".

Questo per giustificare che i comportamenti del tesoriere si intendessero eslusi dai finanziamenti statali sottoposti ad un vincolo di destinazione di fine pubblicistico.

A sostegno di tale assunto il partito politico ha teso ad escludere che il vincolo di destinazione riguardasse i partiti politici a fronte dell'art. 49 della Costituzione in quanto "l'art. 49 Cost. è stato scritto proprio con l'intento di evitare che il partito potesse essere un organo o un ente pubblico".

La Corte Costituzionale considera i partiti politici "come organizzazioni proprie della società civile, alle quali sono attribuite dalle leggi ordinarie talune funzioni pubbliche, e non come poteri dello Stato ai dell'art. 134 Cost.".

La Corte Costituzionale infatti esclude che ai partiti politici possa riconoscersi "la natura di organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà di un potere dello Stato per la delimitazione di una sfera di attribuzioni determinate da norme costituzionali". (Ordinanza n. 79 del 2006; ordinanza n. 120 del 2009).

Le funzioni attribuite ai partiti politici dalla legge ordinaria ai gini di eleggere le assemblee "non consentono" - afferma la Corte Costituzionale - "di desumere l'esistenza di attribuzioni costituzionali, ma costituiscono il modo in cui il legislatore ordinario ha ritenuto di raccordare il diritto, costituzionalmente riconosciuto ai cittadini, di associarsi in una pluralità di partiti con la rappresentanza politica, necessaria per concorrere nell'ambito del procedimento elettorale, e trovano solo un fondamento nello stesso art. 49 Cost.

La Corte di Cassazione definisce il partito come "un'associazione non riconosciuta che svolge attività politica senza fini di lucro" e che in tema di associazioni non riconosciute, nel cui ambito vanno compresi anche i partiti politici, la legittimazione processuale spetta a chi è conferita la presidenza o la direzione, secondo gli accordi degli associati, come disposto dall'art. 36 codice civile".

Inoltre la Cassazione a sostegno di tale orientamento evidenzia che "la costituzione di un nuovo partito politico da parte di taluni membri dell'originaria formazione, nella permanenza di quest'ultima, non impedita da una eventuale nuova denominazione, si configura giuridicamente come esercizio del diritto di recesso da un'associazione non riconosciuta, che, non comportando per il recedente alcun diritto alla liquidazione di quota, rende del tutto estranei a tale vicenda profili successori fra la vecchia e la nuova associazione".

• ...e la dottrina? cosa ne pensa?

La dottrina a sostegno della tesi della natura associativa dei partiti politici afferma che il modello pluralista accolto dalla Costituzione determina il venire meno di una netta distinzione  tra il diritto comune delle associazioni e il trattamento giuridico delle associazioni politiche, distinzione invece presente nella disciplina del fenomeno associativo in epoca statutaria.

La Dottrina afferma che:

per la Costituzione il fenomeno dei partiti rappresenta un diritto di libertà dei cittadini, una spcificazione della libertà di associazione, volendosi segnare una netta cesura rispetto al modello oragnico di partito-Stato che aveva contrassegnato l'esperienza fascista.

L'art. 49 della Costituzione, nel riconoscere la natura associativa del partito e nell'individuare nei cittadini i titolari del diritto, attribuisce nel contempo ai partiti la funzione di concorrere alla "determinazione della politica nazionale".

Queste due prospettive  sono strettamente legate: in tanto la determinazione della politica nazionale può avvenire in quanto sia assicurato ad ogni cittadino il diritto di associarsi liberamente in partiti politici; correlativamente, il diritto dei cittadini di associarsi in partiti politici  assume particolare significato e protezione costituzionale nella misura  in cui la dimensione associativa, alla quale si ricollega la garanzia del pluralismo, risulti strumentale a dare rappresentanza  a interessi politicamente organizzati con l'obiettivo di contribuire al funzionamento delle istituzioni democratiche.

• Quindi la giurisdizione è quella della Corte dei Conti?

No, in quanto l'ambito della responsabilità amministrativa rimesso alla giurisdizione della Corte dei Conti, destinataria, in via esclusiva, di funzioni non attribuite ad alcun altro soggetto-organo - non può essere esteso fino al punto di comprendere gli illeciti commessi, da parte dell'amministratore del partito politico, nella gestione delle somme erogate dallo Stato a titolo di rimborso delle spese elettorali: e ciò sia per per l'impossibilità di configurare il promovimento, da parte del pubblico ministero contabile, della domanda di responsabilità amministrativa come un'attività svolta in sostituzione processuale del partito politico danneggiato, sia perchè un'azione di responsabilità svolta a favore dell'erario finirebbe con il vanificare la pratica fruttuosità della domanda risarcitoria proposta dallo stesso partito politico danneggiato dinanzi al giudice ordinario, giudice naturale della tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi. 

Le Sezioni Unite del 18 maggio 2015 in conclusione chiariscono che le somme erogate ai partiti politici a titolo di rimborso delle spese elettorali prima della Legge n. 96/2012 non recano vincolo di destinazione pubblicistica.

Le Sezioni Unite si erano già pronunciate nel 2014 sulla illecita gestione dei contributi mensili erogati ad un gruppo consiliare regionale sancendo che:

Rientra nella giurisdizione della Corte dei conti la dedotta illecita gestione, per colpa grave, dei contributi mensili erogati ad un gruppo consiliare regionale per violazione degli art. 3 l. reg. n. 54 del 1973 e 12 l. reg. n. 52 del 1980 del Friuli Venezia Giulia, posto che per la sussistenza della giurisdizione della magistratura contabile è necessaria e sufficiente una fattispecie oggettivamente riconducibile allo schema dell' rapporto di servizio' del suo preteso autore, anche se soggetto di diritto privato. 

La gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi partitici dei consigli regionali è soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti, che può giudicare, quindi, sulla responsabilità erariale del componente del gruppo autore di "spese di rappresentanza" prive di giustificativi; né rileva, ai fini della sussistenza della giurisdizione contabile, la natura - privatistica o pubblicistica - dei gruppi consiliari, attesa l'origine pubblica delle risorse e la definizione legale del loro scopo, o il principio dell'insindacabilità di opinioni e voti ex art. 122, quarto comma, Cost., che non può estendersi alla gestione dei contributi, attesa la natura derogatoria delle norme di immunità. Cass. Sez. Un. 31 ottobre 2014 n. 23257

LA MASSIMA

Le somme erogate ai partiti politici a titolo di rimborso delle spese elettorali, nella disciplina anteriore alla legge 6 luglio 2012, n. 96, non recano un vincolo di destinazione pubblicistica, sicché la condotta appropriativa del tesoriere del partito non dà luogo a responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione del giudice contabile, ma a responsabilità civile soggetta alla giurisdizione del giudice ordinario, che il partito stesso, associazione privata non riconosciuta, può adire per il ripristino della propria consistenza patrimoniale. Cass. Sez. Un. 18 maggio 2015 n. 10094