Il privato richiede un risarcimento al funzionario regionale: quale giudice č competente?

Se la richiesta č diretta e personale nei confronti di funzionari della P.A. la competenza a decidere la controversia debba individuarsi nel giudice ordinario.

A cura dell'Avv. Augusto Careni

LA QUESTIONE

Il privato che intende avanzare azione risarcitoria nei confronti di funzionari regionali in proprio per comportamenti lesivi che ne siano derivati alla propria sfera privata, deve rivolgersi al giudice ordinario o al giudice amministrativo?

LA VICENDA

La questione è giunta sino alle Sezioni Unite che si sono espresse decidendo su un ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, ex art. 41 c.p.c., avanzato da un'azienda che aveva introdotto un giudizio civile avanti un tribunale ordinario e che aveva ad oggetto domanda di accertamento di responsabilità e risarcimento dei danni nei confronti di funzionari di una Regione.

La società motiva il ricorso al giudice ordinario, in luogo del giudice amministrativo, in quanto la responsabilità e la conseguente richiesta di risarcimento danni nei confronti dei funzionari regionali deriverebbe dal loro comportamento che avrebbe perseguito un fine ed un interesse non previsti nè tutelati dall'ordinamento, contrastanti con l'interesse pubblico e tali da far venir meno il nesso di imputabilità delle loro azioni vessatorie direttamente all'amministrazione regionale di appartenenza, ex art. 28 Cost.

Al contrario la Regione nel costituirsi nel giudizio in cassazione sostiene la tesi della competenza del giudice amministrativo, ritenendo che le condotte asseritamente lesive individuate dalla società ricorrente rientrerebbero nelle prescrizioni di legge e nel corretto esercizio della funzione pubblica e, in quanto tali, esse non sarebbero imputabili personalmente ai funzionari convenuti bensì direttamente, per nesso organico, all'amministrazione regionale compente.

LA DECISIONE DELLA SUPREMA CORTE

Punto di partenza dal quale sviluppare l'analisi della questione è l'art. 103 Cost., il quale attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione in materia di interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche di diritti soggettivi.

In entrambi i casi però, sia per interessi legittimi che per i diritti soggettivi, la tutela avanti al giudice amministrativo concerne soltanto i giudizi proposti nei confronti della pubblica amministrazione e non anche quelli rivolti a soggetti non appartenenti alla stessa.

In effetti già in diverse pronunce anche non proprio recenti (tra le altre Cass. civ., SS.UU., n.13659/06, n. 22494/2004, n. 2560/2005, n. 7800/2005, n. 4591/06) la Suprema Corte a Sezinoi Unite aveva affermato che il giudice amministrativo non può conoscere di controversie di cui non sia parte una P.A., o soggetti ad essa equiparati, e pertato la pretesa risarcitoria avanzata nei confronti del funzionario in proprio, cui si imputi l'adozione del provvedimento illegittimo va incardinata dinanzi al giudice ordinario.

Se, pertanto, la richiesta di risarcimento sia proposta nei confronti del funzionario, non rileva stabilire se questi abbia agito quale organo dell'ente pubblico di appartenenza ovvero, a causa del perseguimento di finalità private, si sia verificata la cd. "frattura" del rapporto organico con quest'ultimo, posto che, nell'uno come nell'altro caso, l'azione risarcitoria è proposta nei confronti del funzionario in proprio e, quindi, nei confronti di un soggetto privato, distinto dalla P.A., con la quale, al più, può risultare solidalmente obbligato ex art. 28 Cost.

E alla stessa conclusione si giunge laddove la pretesa risarcitoria scaturisca dall'adozione da parte del funzionario, convenuto in proprio, di un provvedimento illegittimo, assumendo questa circostanza la valenza di fatto illecito extracontrattuale intercorrente tra privati, e non ostando a ciò la eventuale proposizione della domanda anche nei confronti dell'ente pubblico sotto il profilo della responsabilità solidale dello stesso, posto che l'effettiva riferibilità all'ente dei comportamenti dei funzionari attiene al merito e non alla giurisdizione.

Non sono mancate pronunce in tal senso anche in più recenti e sempre delle Sezioni Unite come Cass.civ., SS.UU. n. 11932/10 relativa alla fattispecie di domanda di risarcimento avanzata nei confronti del funzionario di un Comune quale responsabile del procedimento urbanistico di approvazione di una convenzione di lottizzazione, poi dichiarata illegittima. O ancora si veda Cass.civ., SS.UU. n. 5408/11, le quali hanno inoltre precisato che la giurisdizione del giudice ordinario non trova ostacolo nel fatto che il provvedimento dalla cui esecuzione siano derivati i danni richiesti dinnanzi a quest'ultimo (per effetto della condotta dolosa o gravemente colposa del funzionario convenuto in proprio) sia stato impugnato nei confronti dell'ente pubblico dinanzi al giudice amministrativo. Da ultima sulla stessa linea si veda la recentissima Cass.civ., SS.UU. n. 6690/20, che aveva ad oggetto una domanda risarcitoria avanzata, per abuso dei poteri loro conferiti, direttamente nei confronti di singole persone fisiche in qualità di componenti di un organo collegiale pubblico.

PRINCPIO CONFERMATO DALLE SEZIONI UNITE

Risulta quindi ormai princpio giurisprudenziale consolidato quello che ritiene che laddove venga avanzata richiesta di risarcimento diretta e personale nei confronti di funzionari della P.A., i quali, nell'ambito del procedimento amministrativo abbiamo dato corso a comportamenti lesivi del privato con abuso delle potestà pubbliche loro conferite, la competenza a decidere la controversia debba individuarsi nel giudice ordinario.

Ciò indipendentemente dal fatto che tale comportamento abbia determinato la scissione del nesso organico con la pubblica amministrazione di appartenenza, resta che la domanda di risarcimento è stata indirizzata nei confronti dei funzionari in proprio e non dell'ente pubblico.

Nè rileva, al fine di sostenere la giurisdizione amministrativa, nè che gli asseriti comportamenti lesivi siano stati veicolati nella forma di provvedimenti impugnabili, nè che questi ultimi possano essere stati in effetti impugnati avanti al giudice amministrativo per la rimozione, con l'annullamento giurisdizionale, dei loro effetti pregiudizievoli.

L'art. 103 Cost. non consente di ritenere che il giudice amministrativo possa conoscere di controversie di cui non sia parte una P.A., o soggetti ad essa equiparati, sicché la pretesa risarcitoria avanzata nei confronti di funzionari regionali in proprio per comportamenti lesivi del privato, assunti nell'ambito di un procedimento amministrativo di concessione pubblica, va proposta dinanzi al giudice ordinario, a ciò non ostando che tali comportamenti siano stati veicolati nella forma di provvedimenti impugnabili né che questi ultimi possano essere stati impugnati avanti al giudice amministrativo per la rimozione, con l'annullamento giurisdizionale, dei loro effetti pregiudizievoli.

Cass. civ., sez. un., n. 29175 del 21 dicembre 2020