Emergenza Covid-19 e processo civile in Cassazione. Pillola n. 1. Rinvio delle udienze: quali sono le materie sottratte?

Emergenza Covid-19 e processo civile. Pillola n. 1. Il rinvio delle udienze: quali sono le materie sottratte?

Una delle tante forme di gestione del periodo emergenziale che stiamo vivendo a seguito dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 è stata quella della decretazione d'urgenza per disciplinare  il processo nelle sue varie fasi.

La normativa di riferimento

DECRETO-LEGGE 17 marzo 2020, n. 18 Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19.

Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 marzo 2020. Ulteriori misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19. G.U. n. 58 dell'8 marzo 2020.

Decreto-legge 9 marzo 2020 n. 14. Disposizioni urgenti per il potenziamento del Servizio sanitario nazionale in relazione all'emergenza COVID-19. G.U. n. 62 del 9 marzo 2020.

Art. 1, comma 2, del ridetto d.p.c.m. 9 marzo 2020, a tenore del quale:

«Sull’intero territorio nazionale è vietata ogni forma di assembramento di persone in luoghi pubblici o aperti al pubblico».

Decreto-legge 2 marzo 2020 n. 9. Misure urgenti di sostegno per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19. G.U. n. 53 del 2 marzo 2020:

- rinvio di ufficio delle udienze e la sospensione di tutti i termini per il compimento delle attività processuali dal 3 al 31 marzo 2020 – salvo talune espresse eccezioni –, relativamente ai procedimenti, civili e penali, pendenti presso gli uffici giudiziari dei circondari dei tribunali e dei distretti di corte d’appello cui appartenevano i comuni elencati nell’allegato 1 del d.p.c.m. 1 marzo 2020.

- rinvio d’ufficio, sempre oltre il 31 marzo 2020, per «i procedimenti pendenti presso tutti gli altri uffici giudiziari, ovunque collocati, nel caso in cui le parti o i difensori siano provenienti dai predetti comuni».

Decreto-legge 8 marzo 2020 n. 11. Misure straordinarie ed urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica.

Decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19.

Nel sistema giudiziario si è quindi operato, specularmente all'intera gestione del periodo emergenziale, diversificando l'intervento in due fasi:

• PRIMA FASE: RINVIO DELLE UDIENZE. Sospensione generalizzata fino ad una certa data di udienze, attività e termini processuali.
• SECONDA FASE: attribuzione ai dirigenti degli uffici giudiziari il compito e la responsabilità di adottare misure organizzative, anche incidenti sulla trattazione dei procedimenti, caso per caso valutate necessarie sulla scorta delle emergenze epidemiologiche territoriali di riferimento. 

Si è così disposto:

- il rinvio d'ufficio delle udienze dei procedimenti civili e penali  pendenti presso tutti gli uffici giudiziari, a decorrere dal 9 marzo 2020 e sino al 22 marzo 2020.

- «dal 9 marzo 2020 al 15 aprile 2020 le udienze dei procedimenti civili e penali pendenti presso tutti gli uffici giudiziari sono rinviate d’ufficio a data successiva al 15 aprile 2020» (art. 83, comma 1, del d.l. n. 18 del 2020) .

Il modello seguito dal Governo per gestire la prima fase dell'emergenza è dunque stato quello che richiama la disciplina della c.d. sospensione feriale, (art. 92 del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12).

"Si tratta di un mero rinvio ex lege e non di una sospensione dei processi, sicché non si applica l’art. 298, primo comma, c.p.c., a tenore del quale «durante la sospensione non possono essere compiuti atti del procedimento».

"Ora, dopo la riforma dettata dal d.l. 31 agosto 2016, n. 168, convertito con modificazioni dalla legge 25 ottobre 2016, n. 197, è cosa nota che – escluso il peculiare regime previsto per le Sezioni Unite –, presso le sezioni civili semplici della Cassazione l’udienza pubblica, con la partecipazione dei difensori delle parti e del procuratore generale, ha ormai applicazione del tutto residuale.

Per tutti i restanti ricorsi sottoposti all’esame della sesta sezione civile e delle altre sezioni semplici è previsto che l’udienza pubblica sia sostituita da una “adunanza camerale non partecipata”.

Nonostante il legislatore urgente abbia disposto il rinvio d’ufficio soltanto per le “udienze”, non è tuttavia seriamente dubitabile che, almeno fino al 15 aprile 2020, qualsiasi “attività decisionale” deve ritenersi soppressa e, quindi, non solo le udienze pubbliche ma anche quelle che si celebrano direttamente in camera di consiglio.

Questa infatti è stata la pacifica interpretazione adottata dal Primo Presidente della S.C., il quale con apposito decreto ha «soppresso» sia le udienze pubbliche che le adunanze camerali fissate fino al 10 aprile 2020, rinviandole tutte a nuovo ruolo." (cfr. Relazione Corte Suprema di Cassazione, 1 aprile 2020 - PROCEDIMENTO CIVILE - IN GENERE - Emergenza epidemiologica da Covid-19 - Misure urgenti per il contrasto - Decreto-legge n. 18 del 2020 - Modifiche temporanee al processo civile in Cassazione). 

Quali sono le materie sottratte a tale normativa?

 

Il vigente art. 83, comma 2, lett. a), del d.l. 18 del 2020, elenca una serie di eccezioni al rinvio d'ufficio, quali:

•  le cause di competenza del tribunale per i minorenni relative alle dichiarazioni di adottabilità, ai minori stranieri non accompagnati, ai minori allontanati dalla famiglia ed alle situazioni di grave pregiudizio;

• le cause relative ad alimenti o ad obbligazioni alimentari derivanti da rapporti di famiglia, di parentela, di matrimonio o di affinità;

• i procedimenti cautelari aventi ad oggetto la tutela di diritti fondamentali della persona;

• i procedimenti per l’adozione di provvedimenti in materia di tutela, di amministrazione di sostegno, di interdizione, di inabilitazione, nei soli casi in cui viene dedotta una motivata situazione di indifferibilità, incompatibile anche con l’adozione di provvedimenti provvisori, e sempre che l’esame diretto della persona del beneficiario, dell’interdicendo e dell’inabilitando non risulti incompatibile con le sue condizioni di età e salute;

• i procedimenti relativi agli accertamenti e trattamenti sanitari obbligatori in condizioni di degenza ospedaliera per malattia mentale e tutela giurisdizionale ex art. 35 della l. 23 dicembre 1978, n. 833;

• i procedimenti relativi all’interruzione di gravidanza ex art. 12 della l. 22 maggio 1978, n. 194;

• i procedimenti per l’adozione di ordini di protezione contro gli abusi familiari;

• i procedimenti di convalida dell’espulsione, allontanamento e trattenimento di cittadini di paesi terzi e dell’Unione europea;

• i procedimenti di cui agli artt. 283 (provvedimenti sull'esecuzione provvisoria in appello), 351 c.p.c. (provvedimenti sull’esecuzione provvisoria) e 373 c.p.c. (sospensione dell’esecuzione);

• tutti i procedimenti la cui ritardata trattazione può produrre grave pregiudizio alle parti: in tal caso, la dichiarazione di urgenza è fatta dal capo dell’ufficio giudiziario o dal suo delegato in calce alla citazione o al ricorso, con decreto non impugnabile e, per le cause già iniziate, con provvedimento del giudice istruttore o del presidente del collegio, egualmente non impugnabile.

Nel procedimenti dinnanzi alla Corte di Cassazione valgono le stesse eccezioni predette?

Come la Relazione della Corte di Cassazione evidenzia occorre distinguere i ricorsi:

1) eventualmente sottratti al rinvio ex lege nella cd. “prima fase”;

2) eventualmente sottratti a rinvii che il Primo Presidente potrà disporre nella cd. “seconda fase”;

3) per i quali non opera la sospensione di tutti i termini processuali e sostanziali nella sola cd. “prima fase”.

Sono sottratte all'elenco precedentemente evidenziato i procedimenti sottratti all'esame del Giudice di legittimità:

• i procedimenti cautelari (sub iii),

• i provvedimenti indifferibili che riguardano l’interdicendo, l’inabilitando, il beneficiario dell’amministrazione di sostegno (sub iv),

• i procedimenti in tema di interruzione della gravidanza (sub. vi),

• quelli relativi agli ordini di protezione contro gli abusi familiari (sub vii),

• i provvedimenti sull’inibitoria delle sentenze (sub ix), trattandosi di provvedimenti tutti anche solo lato sensu cautelari.

Per quanto riguarda le cause sub i) e sub viii), si tratta di contenzioso che ratione materiae è riservato, l’uno, al tribunale per i minorenni e, l’altro, alla sezione specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale di cui al d.l. 17 febbraio 2017 n. 13 recante Disposizioni urgenti per l'accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto dell'immigrazione illegale, convertito con modificazioni dalla legge 13 aprile 2017, n. 4614.

"Il riferimento al tribunale per i minorenni non vale certo ad escludere che solo le cause ivi pendenti siano sottratte al rinvio, dovendosi al contrario ritenere che, anche nei successivi gradi di giudizio, possano ipotizzarsi situazioni che coinvolgono minori in cui è urgente evitare situazioni di grave pregiudizio.

Deve allora ritenersi che tutti i procedimenti aventi per oggetto la dichiarazione di adottabilità di un minore, quelli che riguardano i minori stranieri non accompagnati, ovvero i minori allontanati dalla famiglia, siano esclusi dal differimento anche nei gradi successivi.

Come è stato osservato, peraltro, l’elenco delle materie che vanno trattate nonostante la sospensione appare sul punto privo di coerenza: infatti le cause relative “ai minori allontanati dalla famiglia” non sono soltanto quelle di competenza del tribunale per i minorenni, poiché, quando esse siano state proposte in pendenza di un giudizio di separazione o di divorzio, restano attribuite alla competenza del tribunale ordinario in base al cd. criterio della prevenzione. Assai più lasco appare il criterio che invoca le «situazioni di grave pregiudizio», che evidentemente si presta ad una valutazione improntata ad una certa discrezionalità e finisce per costituire una duplicazione dell’ipotesi residuale, in cui è il capo dell’ufficio a valutare direttamente l’urgenza di un fascicolo. Mentre si scrive questa relazione il Governo ha presentato in Senato nella competente commissione referente che esamina il disegno di legge S.1766, di conversione del d.l. n. 18 del 2020, un cd. maxiemendamento; al suo interno va segnalata la proposta emendativa che stringe le maglie delle cause del tribunale per i minorenni sottratte al rinvio, stabilendone la trattazione soltanto »quando dal ritardo può derivare un grave pregiudizio» e sostituendo alla formula che rinviava genericamente al “grave pregiudizio”, l’assai più stringente riferimento ai «procedimenti in cui è urgente e indifferibile la tutela di diritti fondamentali della persona».

È comunque plausibile, anche alla luce delle proposte di modifica di fonte governativa, che possano farsi rientrare tra le cause – sempre di competenza del tribunale per i minorenni – sottratte al rinvio ex lege, quelle previste dall’art. 31, comma terzo, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286-Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, considerato che lì si discute di «gravi motivi connessi con lo sviluppo psicofisico e tenuto conto dell'età e delle condizioni di salute del minore», i quali giustificano il rilascio di un permesso di soggiorno al genitore.

Quanto ai procedimenti in materia di immigrazione (sub viii), certamente non sono sottratte al rinvio le controversie, pure di competenza delle citate sezioni specializzate, aventi ad oggetto l’impugnazione dei provvedimenti in tema di protezione internazionale o speciale, le controversie in materia di diniego del nulla osta al ricongiungimento familiare, permesso di soggiorno per motivi familiari, nonché relative agli altri provvedimenti in materia di cd. “diritto all’unità familiare”, ovvero in materia di accertamento dello stato di apolidia e dello stato di cittadinanza italiana.

Rimangono invece espressamente esclusi i provvedimenti di convalida dei provvedimenti relativi all’attuazione dei decreti di espulsione, quelli di allontanamento dal territorio nazionale e trattenimento negli appositi centri, di cittadini stranieri anche dell’Unione europea i cui al d.lgs. n. 286 del 1998.

Le materie che suscitano maggiori dubbi sono senz’altro quelle indicate sub ii).
Invero, tra le cause relative ad «alimenti o ad obbligazioni alimentari» derivanti da rapporti di famiglia, di parentela, di matrimonio o di affinità, a stretto rigore dovrebbero ritenersi incluse solo quelle di cui agli artt. 433 e 448-bis c.p.c., comprese le cause relative alla determinazione dell’assegno provvisorio ex art. 446 c.p.c." (Cfr. Relazione Corte di Cassazione 1 aprile 2020).

Sono sottratte al differimento le udienze presidenziali di cui all'art. 708 c.p.c.?

Non sarebbero sottratte al differimento, quindi, le udienze presidenziali di cui all’art. 708 c.p.c. e le cause di separazione e divorzio, anche in considerazione della mancanza di un richiamo alle cause di cui agli artt. 337-ter e 155 ss. c.c.

"Tuttavia, occorre segnalare che la relazione illustrativa al decreto-legge afferma testualmente che la formula utilizzata nell’art. 83 ricalca quella di cui all’art. 1 del Regolamento 4/1999/CE del Consiglio, al dichiarato scopo di evitare interpretazioni riduttive: risulterebbero quindi sottratte al differimento tutte le cause nelle quali è controverso un obbligo alimentare tra coniugi o conviventi o verso i figli, come quelle di cui ai citati artt. 337-ter e 155 ss. c.c.

In definitiva, aderendo ad una interpretazione conforme alla relazione illustrativa, occorrerebbe ricomprendere nelle materie sottratte tutte le cause – e non sono certo un numero trascurabile – di separazione o divorzio, nelle quali si controverte sull’assegno di mantenimento in favore dei figli, dove l’aspetto assistenziale è in re ipsa, ovvero anche sulle pretese economiche del solo coniuge o dell’ex coniuge, quando questo onere abbia profili esclusivamente alimentari.

Peraltro, in seno al citato maxiemendamento di fonte governativa, attualmente ancora all’esame della competente commissione referente del Senato, con il preciso intento di ridurre grandemente la portata della deroga al rinvio, si è previsto che dette cause siano sottratte al differimento «nei soli casi in cui vi sia pregiudizio per la tutela di bisogni essenziali».

Non va comunque dimenticato che la S.C. ha costantemente affermato che il carattere di eccezionalità della norma dell’art. 3 della legge n. 742 del 1969, il quale, ponendo una precisa deroga per i soli procedimenti indicati nell’art. 92 del r.d. n. 12 del 1941 al principio generale di sospensione dei termini processuali durante il periodo feriale, comporta che non possa esserne estesa l’applicazione a tipologie di controversie diverse da quelle espressamente richiamate.

Pertanto, la deroga alla predetta sospensione nel periodo che va oggi dal 1 al 31 agosto, prevista per le «cause civili relative ad alimenti», non si estende alle diverse controversie concernenti la misura dell’assegno di mantenimento in favore dei figli, in regime di separazione dei coniugi, nonché a quelle relative all’assegno divorzile.

Come nell’art. 92 del r.d. n. 12 del 1941 e in tutte le altre norme che hanno previsto il rinvio delle udienze in occasione di eventi calamitosi, anche nell’art. 83, comma 3, lett. a) del d.l. n. 18 del 2020, è contenuta una clausola di salvaguardia, che consente di integrare l’elenco delle cause sottratte, quando la «ritardata trattazione può produrre grave pregiudizio alle parti» (sub x).

La struttura del procedimento per la dichiarazione d’urgenza prevede un provvedimento del capo dell’ufficio giudiziario o dal suo delegato in calce alla citazione o al ricorso, con decreto non impugnabile e, per le cause già iniziate, con provvedimento del giudice istruttore o del presidente del collegio, egualmente non impugnabile.

Dunque, almeno nei giudizi di Cassazione, di norma, la dichiarazione di urgenza sarà adottata da parte dei presidenti di sezione titolari, quando per il ricorso non sia stata ancora fissata l’udienza pubblica o l’adunanza camerale, ovvero dal presidente del collegio quando si tratti di ricorso già inserito nel relativo ruolo di udienza o di adunanza.

• A questo punto, individuati i ricorsi che rientrano nell’elenco di cui all’art. 83, comma 3, lett. a), del d.l. n. 18 del 2020 e sono suscettibili di venire all’esame della S.C., occorre chiedersi se una necessità della loro effettiva trattazione – sia nel periodo di sospensione ex lege che in quello successivo, id est dal 16 aprile fino al 30 giugno 2020 – possa affermarsi con certezza anche nel giudizio di legittimità.

È plausibile sostenere, infatti, che nessuna eccezione al rinvio delle udienze possa trovare applicazione, avuto riguardo alla peculiare natura del giudizio che si celebra innanzi alla S.C., in cui non vengono assunte misure cautelari o comunque caratterizzate da marcati profili di indifferibilità ed urgenza; dovendosi ricordare che, in sostanza, la Cassazione è chiamata a vagliare la legittimità dei provvedimenti impugnati, senza sostituire – salva l’ipotesi residuale dell’art. 384, comma secondo, c.p.c. – anche alle statuizioni che siano provvisoriamente munite di esecutività altre misure dotate della medesima efficacia.

In tal senso una precisa indicazione ermeneutica discende dalla parallela disciplina concernente le cause da trattare nel cd. periodo feriale; a parte il tenore letterale del testo dell’art. 92 del r.d. n. 12 del 1941, che discorre letteralmente delle udienze durante il periodo feriale solo per «le corti d’appello ed i tribunali», può osservarsi che, in base alla vigente tabella, la Cassazione non tratta nessuno dei ricorsi in materia civile pure elencati nella cennata norma, salvo quelli elettorali e quelli per cui la ritardata trattazione potrebbe arrecare un grave ed irreparabile pregiudizio.

Questa appare, del resto, la prima interpretazione fatta propria dal Primo Presidente della S.C., il quale, quando era ancora in vigore l’ormai abrogato art. 2, comma 2, lett. g), del d.l. n. 11 del 2020, come già anticipato, ha prima disposto la soppressione di tutte le udienze ed adunanze camerali fissate nel periodo dal 9 al 22 marzo 2020, comprese quelle di cui all’elenco delle materie sottratte al rinvio, e poi, con successivo provvedimento, anche di quelle fissate dal 23 marzo al 10 aprile, stabilendo per tutti i ricorsi il rinvio a nuovo ruolo e per quelli riferiti alle materie “sottratte” ex lege al rinvio, comunque, il differimento della loro trattazione a data successiva al 31 maggio 2020."

FONTE: Relazione Corte di Cassazione 1 aprile 2020 - PROCEDIMENTO CIVILE - IN GENERE - Emergenza epidemiologica da Covid-19 - Misure urgenti per il contrasto - Decreto-legge n. 18 del 2020 - Modifiche temporanee al processo civile in Cassazione.