DIRITTO AMMINISTRATIVO. Urbanistica ed edilizia. Criterio interpretativo letterale: prospicienza ed immediata vicinanza. Cons. St. n. 4920 del 07 ottobre 2013.

Prospicienza e criteri interpretativi.

Cosa si intende per "prospicienza"?

- L'art. 12 delle preleggi “non privilegia in assoluto il criterio interpretativo letterale, poiché evidenzia, attraverso il riferimento "all'intenzione del legislatore" un essenziale riferimento alla coerenza della norma e del sistema; di conseguenza il dualismo, presente nell' art. 12, tra lettera "significato proprio delle parole secondo la connessione di esse" e spirito o ratio "intenzione del legislatore" va risolto con la svalutazione del primo criterio, rilevandosi inadeguata la stessa idea di interpretazione puramente letterale” (Cons. Stato, Sez. V, 13 dicembre 2012, n. 6392).

- Per specifici e ragionevoli motivi ben possono essere imposte delle restrizioni alla libera circolazione dei servizi e alla libertà di stabilimento o previsti particolari regimi autorizzatori (cfr. T.A.R. Brescia, 11 giugno 2013, n. 560).

- Il termine “prospiciente”, utilizzato in una disposizione di natura urbanistica, può non avere lo stesso identico significato ad esso attribuito nel linguaggio comune. Al termine “prospiciente” deve attribuirsi un significato più ristretto rispetto a quello comunemente inteso ( e cioè di “orientato nella direzione corrispondente a una data veduta”, come specificato dal Devoto- Oli ): il significato di prospicienza deve ragionevolmente essere inteso in senso restrittivo e, quindi, fatto coincidere con quello di “immediata vicinanza”.

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Consiglio di Stato n. 4920 del 07 ottobre 2013.

FATTO

Il Signor M.A. presentava al Comune di Perugia istanza per ottenere l’autorizzazione ad installare, lungo il raccordo B./P., un impianto di distribuzione carburanti su terreno classificato dal locale P.R.G. quale “fascia di rispetto ambientale”. Con atto prot. n. 8725/2006 l’Amministrazione, secondo quanto prescritto dall’art. 10 bis della Legge n. 241/1990, comunicava all’istante che al rilascio dell’autorizzazione richiesta avrebbe ostato l’art. 139 delle N.T.A. del Piano Regolatore, a tenore del quale siffatto impianto poteva essere realizzato in una fascia di rispetto solo nel caso in cui questa fosse stata “prospiciente a”, “a contatto di” o “ricadente in” zone classificate quali D1/D2/D3/D5/EA/B/Ep/Fa/Sg/Spr/Sa. Risultando viceversa l’area di cui al progetto “a contatto” con un’area boschiva di tipo “B”, secondo il Comune di Perugia sarebbe mancata la conformità urbanistica del progetto. L’istante presentava quindi le proprie osservazioni segnalando che l’area in questione, sebbene a contatto con una zona “B”, era comunque “prospiciente” ad una zona D5, con conseguente sussistenza dei presupposti per assentire l’installazione del realizzando impianto. All’esito dell’istruttoria il Comune di Perugia, con atto prot. n. 36822 del 28.02.2006, comunicava il definitivo diniego dell’autorizzazione. Avverso detto diniego, il Signor A. proponeva ricorso al Tar Umbria chiedendone l’annullamento siccome , a suo dire , adottato in violazione dell’art. 139 del P.R.G. Assumeva, al riguardo, che il terreno su cui l’impianto era stato progettato sarebbe stato “prospiciente” ad una zona D5, essendo possibile esercitare dal primo l’affaccio sulla seconda, senza il frapporsi di ostacolo visivo alcuno. Si costituiva in giudizio il Comune di Perugia, rilevando che la previsione regolamentare era volta a limitare gli impianti per la distribuzione del carburante, consentendone l’installazione nelle fasce di rispetto solo se a servizio delle indicate zone D1/D2/D3/D5/EA/B/Ep/Fa/Sg/Spr/Sa e che , pertanto, non era possibile ritenere sussistente, nella fattispecie, la “prospicienza” a una delle zone de quibus. Infatti, tra il terreno di cui al progetto e la zona D5 si frapponeva, oltre al raccordo autostradale Perugia/Bettole, anche un’altra fascia di igiene ambientale ed un’ulteriore strada denominata Trasimeno Ovest. Trattenuta la causa in decisione, con sentenza 19 gennaio 2007 n. 32, il Tar adito respingeva il ricorso. Avverso detta pronuncia il Signor A. ha quindi interposto l’odierno appello, chiedendone l’integrale riforma. Si è costituito in giudizio il Comune di Perugia, chiedendo il rigetto del ricorso siccome infondato. Alla pubblica udienza del 30 aprile 2013, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con unico articolato motivo di censura il ricorrente deduce l’erroneità della gravata sentenza laddove, da un lato, ha attribuito al termine “prospiciente” richiamato dall’art. 139 delle N.T.A. del P.R.G. un significato riduttivo rispetto a quello letterale e, dall’altro, non ha riconosciuto la violazione del principio di liberalizzazione vigente in materia . Assume, al riguardo, che dal fondo di sua proprietà (ubicato in una fascia di rispetto ambientale) può esercitarsi l’affaccio senza ostacoli su una zona D5 senza che, in proposito, possa rilevare l’esistenza – tra detto fondo e detta zona – di due sedi stradali e di un’altra fascia di rispetto, o una specifica ratio sottesa all’emanazione del citato art. 139 . L’art. 12 delle preleggi escluderebbe, infatti, il ricorso al criterio ermeneutico di tipo teleologico tutte le volte in cui le parole utilizzate dal legislatore non lascino margine di dubbio sul loro significato. La locuzione “prospiciente” sarebbe chiara e concettualmente del tutto autonoma dalle diverse espressioni usate dal medesimo articolo 139 (ossia quelle di “contatto” e di “ricadente”), con conseguente doverosità, per l’Amministrazione comunale, di autorizzare l’installazione dell’impianto. Sostiene , poi, che consentire l’apertura di stazioni di rifornimento per le sole esigenze di determinate aree (e non già di tutti gli utenti della strada) sarebbe contrastante con il principio di liberalizzazione vigente in materia .

2. La doglianza non può essere condivisa.

3.Ed invero, come precisato dalla giurisprudenza anche di questa Sezione, l'art. 12 delle preleggi “non privilegia in assoluto il criterio interpretativo letterale, poiché evidenzia, attraverso il riferimento "all'intenzione del legislatore" un essenziale riferimento alla coerenza della norma e del sistema; di conseguenza il dualismo, presente nell' art. 12, tra lettera "significato proprio delle parole secondo la connessione di esse" e spirito o ratio "intenzione del legislatore" va risolto con la svalutazione del primo criterio, rilevandosi inadeguata la stessa idea di interpretazione puramente letterale” (Cons. Stato, Sez. V, 13 dicembre 2012, n. 6392). Nella specie, proprio in considerazione della ratio sottesa all’adozione dell’art. 139 delle NTA del PRG del Comune di Perugia, non è quindi irragionevole ritenere che il termine “prospiciente”, utilizzato in una disposizione di natura urbanistica, possa non avere lo stesso identico significato ad esso attribuito nel linguaggio comune. Ed in merito all’individuazione di detta ratio, il Collegio non ha motivo di discostarsi da quanto rilevato dal primo giudice. L’art. 139 delle N.T.A. del Comune di Perugia - secondo una previsione generale, emanata in considerazione della natura del territorio e nell’ambito della pianificazione urbanistica dello stesso – permette infatti di realizzare, nelle fasce di rispetto ambientale, impianti di distribuzione di carburante solo ed esclusivamente se funzionali alle contigue zone artigianali ed industriali (D1, D2, D3 e D5), agricole (Ea, Eb, Ep), ovvero destinate ad ospitare infrastrutture e servizi generali (Fa, Sg, Spr, Sa). Pertanto, in un siffatto contesto, è del tutto ragionevole ritenere che al termine “prospiciente” debba attribuirsi un significato più ristretto rispetto a quello comunemente inteso ( e cioè di “orientato nella direzione corrispondente a una data veduta”, come specificato dal Devoto- Oli ), poiché altrimenti potrebbero essere autorizzati impianti senza alcuna diretta e concreta correlazione con (ed utilità per) le zone sopra indicate,siccome realizzabili anche ad elevata distanza dalle stesse , con ciò vanificandosi il fine perseguito dalla norma . In altri termini, l’art.139 in questione consente di intervenire su aree di particolare rilievo quali sono le fasce di rispetto ambientale , solo ed in ragione del fatto che gli impianti ivi previsti risultino oggettivamente a diretto ed immediato servizio delle zone considerate che , pertanto, devono risultare strettamente contigue. Nella specie,pertanto,il significato di prospicienza deve ragionevolmente essere inteso in senso restrittivo e, quindi, fatto coincidere con quello di “immediata vicinanza” tra la fascia di rispetto ambientale e le zone D1/D2/D3/D5/EA/B/Ep/Fa/Sg/Spr/Sa del PRG. E detta “immediata vicinanza”, come correttamente rilevato dal Tar, non è riscontrabile nel caso di specie. Il ricorrente,infatti, ha progettato l’impianto per cui è causa su un terreno sito sul lato opposto rispetto alla zona D5, e separato da quest’ultima da ben due strade (il raccordo autostradale Perugia/Bettolle e la via “Trasimeno ovest”), nonché da una diversa ed ulteriore fascia di rispetto.

4.Nè può invocarsi, a sostegno dell’illegittimità del diniego opposto dal Comune di Perugia, il principio di liberalizzazione vigente nel settore. Infatti,come riconosciuto dallo stesso ricorrente nel proprio atto di appello, per specifici e ragionevoli motivi ben possono essere imposte delle restrizioni alla libera circolazione dei servizi e alla libertà di stabilimento o previsti particolari regimi autorizzatori (cfr. T.A.R. Brescia, 11 giugno 2013, n. 560). Così l’Amministrazione, nell’esercizio della propria autonomia pianificatoria, del tutto ragionevolmente ha previsto che nelle fasce di rispetto ambientale, meritevoli di particolare attenzione e protezione, gli impianti di distribuzione carburante non possano essere realizzati, a meno che non siano direttamente volti a soddisfare le esigenze di sviluppo di specifiche zone preindividuate, ad esse strettamente contigue . Non si ravvisa, pertanto, alcuna violazione del principio invocato dall’appellante ed anzi, proprio in considerazione della rilevata natura dell’art. 139 del P.R.G. del Comune di Perugia, trova conferma la correttezza della interpretazione restrittiva resa dall’Amministrazione in ordine al significato da attribuire nella specie al termine “prospiciente”, per renderlo congruente con le finalità perseguite dalla norma .

5. In conclusione l’appello si appalesa infondato e,come tale,da respingere , con conseguente conferma della sentenza impugnata .

6. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio .

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge .

Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 aprile 2013, con l'intervento dei magistrati:

GIURISPRUDENZA RILEVANTE

Stante l'esistenza di un contenzioso per regolamento di confini, sussiste un interesse qualificato della ricorrente al controllo di regolarità della concessione in sanatoria rilasciata a parte controinteressata in relazione ad opere edificate in prospicienza della proprietà della medesima ricorrente.T.A.R. Roma, (Lazio) sez. II, 21 dicembre 2010, n.37922

L'art. 23 del regolamento edilizio del comune di Regalbuto deroga alle distanze legali tra costruzioni stabilite dal successivo art. 58 - pari a 10 metri tra le pareti finestrate ed a 5 metri dal confine - soltanto in presenza della doppia condizione dell'appartenenza delle pareti finestrate ad un unico edificio e della loro prospicienza su spazi interni, restando irrilevante, con riferimento alla prima condizione, che i due edifici facciano parte del medesimo "comparto edificatorio", che è strumento attuativo del piano regolatore particolareggiato predisposto a tutela di interessi generali, inidoneo, come tale, ad interferire sui diritti soggettivi che i privati possono vantare in tema di osservanza delle distanze legali tra costruzioni.Cassazione civile sez. II, 8 giugno 2006, n.13354

È irrilevante la prospicienza o meno di un'opera sulla strada per l'esercizio del potere del Prefetto "ex" art. 1 e 20 r.d. 8 dicembre 1933 n. 1740, essendo sufficiente per la violazione dell'art. 4 d.m. 1 aprile 1968 che l'opera sia collocata ad una distanza dalla strada inferiore a 30 metri.T.A.R., (Abruzzo), 27 aprile 1979, n.178

LA MASSIMA

L'art. 12 delle preleggi, laddove stabilisce che nell'applicare la legge non si può attribuire alla stessa altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse e dall'intenzione del legislatore, non privilegia il criterio interpretativo letterale poiché evidenzia, con il riferimento “all'intenzione del legislatore” un essenziale riferimento alla coerenza della norma e del sistema; di conseguenza il dualismo, presente nell'art. 12, tra lettera “significato proprio delle parole secondo la connessione di esse” e spirito o “ratio” “intenzione del legislatore”, va risolto con la svalutazione del primo criterio, rilevandosi inadeguata la stessa idea di interpretazione puramente letterale. Consiglio di Stato n. 4920 del 07 ottobre 2013.